Una proposta di analisi del potere in Italia (ovvero, perché i soldi per l’emergenza Covid arrivano in ritardo)

da | 10.07.20 | Italia

80 miliardi sono le risorse individuate dal cura e dal decreto rilancio. Senza i decreti attuativi anche se le misure economiche sono state approvate, è impossibile usufruirne.

165 sono i decreti attuativi previsti dai provvedimenti emanati dal governo durante l’emergenza Covid. Secondo il monitoraggio effettuato dalla Fondazione Openpolis, al 18 giugno la stragrande maggioranza, oltre l’80%, doveva ancora essere adottato.

Al 9 luglio sono 73 i provvedimenti attuativi al decreto rilancio che ancora mancano all’appello. Il 27% dei decreti attuativi è già scaduto. Oltre il 27% dei provvedimenti attuativi mancanti infatti ha superato la data entro cui dovevano essere adottati. 

Chi decide veramente?

Siamo abituati a considerare le campagne politiche come una serie di azioni che hanno un obiettivo di riforma solitamente tradotto in una proposta di legge.

Dal punto di vista della dialettica politica, questo modo di fare interpretare il processo decisionale ha una serie di benefici:

  1. Assume subito un’apparenza di concretezza proponendo una legge, quindi un dispositivo che dovrebbe provocare cambiamenti nel funzionamento del statale e politico
  2. Può essere incardinato nei luoghi dove solitamente viene ricondotta l’attività politica: parlamento, consigli comunali, partiti
  3. Consente di proporre soluzioni e quindi di rappresentare esternamente la propria proposta, il proprio pensiero, la propria soluzione.

Tutti questi benefici possono tuttavia rappresentare anche delle trappole, dei modi di pensare che si autoalimentano, un attivismo che produce visibilità, interlocuzioni, dibattiti, idee, ma non sempre cambiamento pratico reale.

Propongo un’analisi delle modalità di esercizio del potere in Italia per tornare poi a parlare delle modalità di azione politica. I community organizer la chiamano “analisi del potere”. Senza un’adeguata analisi del potere, dicono e dimostrano con molti esempi e casi, si rischia di agire in modo controproducente, perdere tempo, perdere le battaglie.

Scrive OpenPolis nel minidossier “Il secondo tempo delle leggi”:

È vero che deputati e senatori sono i principali titolari dell’iniziativa legislativa: le loro proposte e il in aula e nelle commissioni è un contributo imprescindibile alla delle norme che regolano la vita nel nostro paese. Ma si tratta solo di una prima parte del lavoro, che possiamo definire “il primo tempo” delle leggi. Dopo l’attività di parlamento e governo comincia infatti un secondo tempo, altrettanto importante, ma più lungo e complesso. Dopo l’approvazione di una nuova legge capita spesso che aspetti pratici, burocratici e tecnici necessari per applicarla siano affidati ad altri soggetti istituzionali, principalmente ministeri. Dei 227 provvedimenti che hanno richiesto decreti attuativi dei governi Monti, Letta e Renzi,149 sono ancora da completare (il 65,64%).

In un altro dossier, sempre OpenPolis scrive:

Si tratta di una fase molto particolare dell’iter legislativo, per due motivi. L’azione si sposta dal parlamento ai numerosi uffici competenti e le dinamiche politiche lasciano il posto a quelle burocratiche e tecniche. Inoltre i tipi di atti e di iter coinvolti si moltiplicano. In aula si parla di disegni di legge (ddl), emendamenti e leggi, mentre nel secondo tempo, quello degli uffici, si passa a decreti ministeriali, decreti del presidente della repubblica, provvedimenti direttoriali, deliberazioni cipe, protocolli d’intesa, linee di indirizzo, documenti di programmazione e altro ancora. Passaggi naturali del processo di attuazione delle leggi approvate dal parlamento, che però rendono molto difficile monitorare l’implementazione delle norme e capire chi sia responsabile della mancata o cattiva applicazione dei provvedimenti. La moltiplicazione dei soggetti coinvolti compromette l’accountability delle istituzioni, come viene definita la responsabilità di rendere conto ai cittadini e metterli così in condizione di capire e giudicare consapevolmente. (“Che cosa sono i decreti attuativi”)

Ci sono riforme che neanche un ministro riesce ad ottenere. L’ex ministro Elsa Fornero in una lettera al Corriere intitolata “La mia battaglia contro burocrati e mandarini” scrive:

[Mi sono chiesta] (…) come sia possibile che le migliori intenzioni si traducano di sovente in occasioni perdute. La risposta è molto chiara: la resistenza di centri di potere consolidati e poco trasparenti a ogni vero cambiamento. (…) Ai pochi che mi chiedevano di preparare un provvedimento di riforma della governance, si opponevano i molti allenati nella pratica del rinvio e dell’affossamento. (…) I numeri “gonfiati” (circa il doppio dei casi accertati) furono irregolarmente comunicati ai mezzi di informazione, per creare confusione e malcontento sulla riforma (…), trasformare un problema gestibile con la buona volontà e con la cooperazione in una caccia al capro espiatorio. (…) La vicenda riguarda un modo di esercitare il potere. (…) La strada per superare simili ostacoli e mentalità è però molto lunga e non dà spazio a facili illusioni. (Corriere della sera, 26 ottobre 2015) 

In un articolo per la Reuters intitolato “Perché le riforme non funzionano così bene in Italia” il giornalista Gavin Jones scrive:

“Mauro Pisu, capo dell’OECD per l’Italia, dice che molte riforme approvate dal parlamento non sono state pienamente attuate, creando ciò che egli chiama “un confine tra la situazione de jure e quella de facto”. I burocrati nel governo centrale e locale sono ampiamente visti come ostacoli quasi insuperabili al cambiamento. Francesco Giavazzi, professore di economia e ex funzionario del Tesoro, ha dichiarato che nel 2012 è stato chiesto di semplificare le sovvenzioni statali alle imprese. Praticamente tutte le sue proposte furono respinte dai funzionari”.

Sergio Rizzo sul Corriere in un articolo intitolato “Quei burocrati che salvano se stessi” scrive:

“In nessun Paese al mondo le burocrazie si suicidano. Fra tutte le leggi fondamentali che regolano l’esistenza della pubblica amministrazione, ecco la più importante. Dunque per impedire che una riforma abbia successo c’è un infallibile: affidarne l’applicazione agli stessi burocrati. (…) Lo diciamo ai politici: le riforme non possono esaurirsi, come quasi sempre accade, in un annuncio roboante che all’atto pratico si sgonfia miseramente. Se vogliono davvero cambiare le cose, si rimbocchino le maniche assumendosi l’onere di compiere le scelte”. (Corriere della Sera, 29 gennaio 2016) 

Alfonso Sabella, ex assessore alla legalità del comune di , ha detto che

“Il ceto politico potrebbe anche non essere oliato con le tangenti perché in realtà le sue decisioni si fermano alla politica di indirizzo. Chi decide tutto sono i burocrati, i dirigenti comunali.” (riportato in Giavazzi e Barbieri, “I signori del tempo perso, Longanesi, 2017)

Il presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione Raffaele Cantone ha scritto che:

“La burocrazia, nata per controllare la vita pubblica è diventata il verso moltiplicatore della corruzione. La burocrazia ha creato un metodo perfetto: quello della ‘non decisione’ che permette di vendere la decisione su qualunque atto. La prassi degli uffici pubblici è: normalmente non decido e quindi devo essere pagato per farlo. Un meccanismo che ha la capacità di bloccare tutto. In mancanza di un do ut des, le pratiche si impantanano. La reale patologia dei lavori pubblici non è l’aggiudicazione della gara ma il fatto che il lavoro finisca in tempo, rispettando l’importo previsto”. (riportato in Giavazzi e Barbieri, “I signori del tempo perso, Longanesi, 2017)

E se il problema non fossero (solo) i politici?

Secondo alcuni studiosi l’uso del termine partitocrazia può essere fuorviante. Il potere dei partiti si è dimostrato, sul lungo periodo, “un gigante dei piedi di argilla” (Maurizio Cotta e Pierangelo Isernia, “Il gigante dei piedi di argilla”, Il Mulino, 1996). Inefficienze e incapacità di decidere sono state la conseguenza non tanto del potere dei partiti, quanto della loro debolezza e incapacità di governo. 

La tesi di questi studiosi è che molto più delle caratteristiche del sistema istituzionale italiano e della dinamica della competizione tra i partiti, quello che abbia contato sia stato il funzionamento della burocrazia: la parte attuativa delle politiche, più che quella decisionale. Qui hanno prevalso le regole informali di funzionamento dell’apparato burocratico che «hanno resistito indenni non solo a cambiamenti del sistema politico, ma addirittura a cambiamenti di regime» (Gloria Regonini, “Partiti e pensioni: legami mancanti”).

La forza di istituzioni informali come il clientelismo nasce dal fatto che «la corruzione rampante, i ritardi frustranti della burocrazia, la soppressione delle libertà civili, l’incapacità di salvaguardare la proprietà privata e proteggere lo stato di diritto, forza le comunità su se stesse, domandando che suppliscano privatamente e informalmente quello che dovrebbe essere fornito pubblicamente e formalmente» (Michael Woolcook, “The Place of Social Capital in Understanding Social and Economic Outcomes”, Canadian Journal of Politicy Research, 2001).

“Le istituzioni pubbliche, intese nel senso più vasto – comprendendo dunque un ospedale e un tribunale, ma anche una panchina e un telefono pubblico – sono strumenti di integrazione sociale, per la loro funzione pratica come per la loro carica simbolica: sia l’ospedale che il telefono pubblico implicano una decisione presa da una qualche autorità in nome e negli interessi di una collettività. Se l’ospedale non funziona o il telefono pubblico è guasto, la loro funzione pratica è compromessa ma la loro carica simbolica non viene meno: cambia di segno. Essi passano da simboli di integrazione a simboli di disintegrazione”. (Roberto Cartocci, “Il deficit di integrazione in Italia: una lettura culturale della crisi di oggi”)

Nell’appello alle forze politiche in vista delle elezioni del 2018 scritto dalle organizzazioni che aderiscono all’Alleanza contro la povertà in Italia si legge:

Riconoscere l’importanza dell’attuazione

Introdotto a fine 2017, il Rei entra quest’anno nella sua fase attuativa. Ora diventa cruciale la capacità dei soggetti del welfare locale di tradurre il nuovo intervento in pratica: è un impegno che chiama in causa i Comuni – titolari del Rei – e le altre realtà dei territori, a partire dai Centri per l’impiego.

In Italia, però, esiste una debole cultura dell’attuazione: si tende sovente a ritenere che l’introduzione di una norma rappresenti, in sé, la risoluzione di un problema, salvo poi sorprendersi delle criticità incontrate nel tradurla in pratica. Si deve, invece, riconoscere che il percorso attuativo non è meno importante di quello legislativo.

La sfiducia nasce forse dall’aver a che fare con la burocrazia e la macchina amministrativa. Una sfiducia che porta a un senso di impotenza.

Le conseguenze per chi vuole cambiare davvero le cose

Se tutto questo è vero, quali sono le conseguenze per chi voglia riformare le politiche pubbliche?

  1. Concentrarsi sull’attuazione (più che sulla formulazione) delle politiche.
  2. Trovare strumenti di azione politica in grado di incidere sul funzionamento della burocrazia.
  3. Cambiare sia il luogo che le modalità dell’azione politica.

Ed è qui che interviene il community organizing con le sue caratteristiche che si addicono a questo approccio.

Secondo un rapporto del Center for Community Change, una delle cose che ottiene il community organizing dove operativo è “attenzione pubblica e monitoraggio nella fase di implementazione delle politiche” (Center for Community Change, “Funding Community Organizing: Social Change through Civic Participation”, GrantCraft, 2008)

In un articolo del News & Observer su una campagna di Durham CAN sull’accesso alla casa, viene riportata l’affermazione del community organizer Ivan Parra, secondo cui “il diavolo è nei dettagli, ed è per questo che organizziamo. Dobbiamo stare al tavolo per essere sicuri del risultato” (Julia, Sendor, “‘On holy ground’: Durham CAN tour pushes for affordable housing”, The News & Observer, 9 febbraio 2016).

In un recente intervento, , l’ex direttore di Metro IAF, ha raccontato come nel 2004 riuscirono a far costruire nel Bronx un campus scolastico completamente nuovo e all’avanguardia per più di 2.000 studenti. Nel spiegare l’importanza dell’analisi del potere per l’ottenimento di quel risultato, ha detto:

Notate cosa non abbiamo fatto. Non siamo andati nel consiglio comunale, dominato da politici eletti, dove avevamo la garanzia che avrebbero provato ad approfittarsi dell’idea oppure ostacolarla. Ci siamo concentrati sui decisori chiave – il sindaco, il cancelliere, i capi delle agenzie chiave, il senatore Schumer, il nostro architetto e un grande costruttore. Ho portato con me  l’analisi del potere che abbiamo fatto. In questo foglio sono riportati i principali personaggi dell’agenzia, capi di istituzioni da miliardi di dollari, che sono stati fondamentali per la costruzione di questo nuovo campus. 

Molte campagne condotte attraverso il community organizing, come la riforma della o della formazione al lavoro, rappresentano complessi e a lungo termine, i cui risultati non sono subito visibili. Richiedono quindi un’organizzazione capace di mantenere alta la pressione sulle istituzioni per un lungo periodo di tempo, dotata di una continuità organizzativa tale da consentire un impegno protratto.

Ecco alcune pratiche del community organizing che possono venire in aiuto.

  • Analisi del potere

Il community organizing agisce sulla base di una ricerca meticolosa del processo decisionale. Rispetto a qualsiasi proposto e problema, la domanda che si fanno è: chi è che su questo ha il reale potere di dire sì o no? La domanda è pragmatica, non teorica o formale. E richiede una ricerca lunga mesi fatta di studio di giornali, colloqui con funzionari e politici, analisi di bilanci per individuare i reali decisori, i loro interessi, chi ne influenza il comportamento, e orientare così la propria azione di pressione in modo strategico e focalizzato.

  • Capacità di monitoraggio

Il community organizing agisce secondo un ciclo che ha queste fasi: ascolto – ricerca – azione – valutazione. La ricerca viene effettuata dai leader stessi che agiscono in gruppi di ricerca che studiano i problemi, incontrano esperti, propongono soluzioni, e monitorano la loro applicazione. Tutto quello che serve sono i leader giusti e un community organizer.

  • Personalizzazione e polarizzazione

Nel libro del fondatore del community organizing, , una specie di bibbia per la IAF, c’è un intero capitolo dedicato alle tattiche. La tredicesima suona così: “scegli un target, congelalo, personalizzalo e polarizzalo”. Scrive sempre Alinsky: «In una società urbana complessa e interconnessa, diventa sempre più difficile individuare chi deve essere chiamato a rispondere di un qualsiasi male particolare. C’è un costante, e in qualche misura legittimo, scaricarsi la responsabilità». Questa tecnica di azione del community organizing consente di dare un volto, un nome e un cognome ai responsabili delle decisioni e delle non decisioni burocratiche. Chiamare a rispondere i burocrati delle loro inadempienze in un modo che consente il coinvolgimento pubblico e il conflitto politico.

  • Assemblee di rendicontazione e voto organizzato

Uno degli strumenti del community organizing sono le grandi assemblee organizzate con rappresentanti politici chiamati a rispondere di alcuni problemi di fronte a centinaia di elettori dopo aver ascoltato storie di persone direttamente colpite dai problemi e soluzioni proposte dai cittadini. I rappresentanti saranno chiamati a rispondere degli impegni presi pubblicamente. Man mano che l’organizzazione cresce è in grado tramite la sua rete di informare migliaia di elettori degli impegni assunti dai singoli candidati su determinate questioni in modo da orientare il voto e incrementare anche la partecipazione elettorale, pur non candidandosi.

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